ЩО ПРИНЕСЕ ГРОМАДАМ НОВИЙ РАМКОВИЙ КЛІМАТИЧНИЙ ЗАКОН

Українська Кліматична Мережа (УКМ) протягом 25 років займається адвокацією розбудови амбітної та ефективної кліматичної політики в Україні, працюючи як на національному, так і на місцевому рівнях.

До складу Мережі входять 39 громадських організацій із 17 областей України. Ураховуючи важливість адаптації до зміни клімату для українських міст і сіл, ми здійснили аналіз рамкового кліматичного закону України, щоби допомогти громадам краще зрозуміти його положення та використовувати їх у своїй повсякденній діяльності.

Нагадаємо, що в жовтні 2024 року Верховна Рада України ухвалила Закон № 3991-IX “Про основні засади державної кліматичної політики”. Цей документ став важливим кроком не лише для формування національної кліматичної політики, але й для євроінтеграції України. Закон визначає ключові цілі, такі як досягнення кліматичної нейтральності до 2050 року, скорочення викидів парникових газів на 65% до 2030 року та впровадження адаптаційних заходів для протидії зміні клімату.

Ухвалення цього закону є частиною виконання Україною зобов’язань, взятих у рамках Паризької угоди та Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Він демонструє прагнення країни узгодити своє законодавство з європейськими стандартами, зокрема в контексті Європейського зеленого курсу . Це дозволяє Україні посилити позиції в співпраці з ЄС, відкриваючи доступ до європейських фінансових інструментів, і створює правову основу для інтеграції в систему торгівлі квотами на викиди EU ETS.

Попри амбітність цілей закон має свої сильні та слабкі сторони, а його імплементація стикається з викликами, які потребують вирішення. Його успішне впровадження залежить від створення чітких механізмів реалізації, фінансування та моніторингу. Організації Української Кліматичної Мережі вже публікували свою позицію щодо закону в жовтні 2024 року. У цій статті ми детально розглянемо положення закону, їхній вплив на громади та потенціал для трансформації кліматичної політики України.

Ключові положення закону: амбіції чи необхідність?

Розділ I Закону визначає основні цілі та принципи державної кліматичної політики. Донедавна Україна планувала досягти кліматичної нейтральності до 2060 року, як зазначено в Оновленому Національно Визначеному Внеску. Проте ухвалення Закону синхронізувало цю мету з амбіціями Європейського Союзу, встановивши досягнення кліматичної нейтральності до 2050 року. Також законом передбачено скорочення викидів парникових газів на 65% до 2030 року порівняно з рівнем 1990 року.

Хоча така мета на вигляд амбітна, насправді вона є більш технічною формальністю. За даними Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів станом на 2021 рік Україна вже скоротила викиди орієнтовно на 61% від рівня 1990 року. Це відбулося органічно, через скорочення промисловості майже удвічі після 1990 року, а не через амбітну кліматичну політику України. Та все ж закон буде важливим інструментом для післявоєнного відновлення країни на засадах низьковуглецевого розвитку. Його впровадження відкриває шлях до інтеграції в європейську кліматичну політику, включно з модернізацією енергетичної інфраструктури та переходом на відновлювані джерела енергії. Бо якщо раніше це були переважно політичні заяви та вимоги громадськості, то зараз це все прописано в законі. 

Законом закріплено принципи інклюзивності кліматичної політики, зокрема гендерну рівність і справедливу трансформацію. Проте варто зауважити, що документ не враховує специфічних потреб людей із інвалідністю чи людей літнього віку, дітей, а також бездомних, особливо вразливих до наслідків зміни клімату, таких як хвилі тепла чи екстремальні погодні явища.  Через тривалий вплив російської воєнної агресії ця проблема залишатиметься актуальною в Україні ще багато років. Більш детально почитати про вплив зміни клімату на вразливі верстви населення можна в дослідженні “Кліматична (не)справедливість”, яке проводили Cedos та Еколтава за підтримки Фонду ім. Гайнріха Бьолля в 2020 році. 

Роль громадськості у формуванні та реалізації кліматичної політики  важлива. Проте закон лише загально згадує про залучення громадян і громадських організацій, але не надає конкретних механізмів їх участі. Це залишає значний простір для вдосконалення цих процедур, зокрема через упровадження чітких вимог до проведення консультацій і моніторингу виконання кліматичних стратегій.

Етапи кліматичної політики та хто за що відповідає

Розділ II Закону описує розподіл обов’язків щодо виконання кліматичних цілей на національному та місцевому рівнях, а також визначає роль науки в цьому процесі. Особливу увагу приділено Кабінету Міністрів України, який виконує роль координувального органу, забезпечуючи синхронізацію між різними міністерствами, відповідальними за планування та реалізацію кліматичної політики. Це важливе завдання, враховуючи, що в Україні хронічний дефіцит співпраці й обміну даними між відомствами.

У Розділі III Закону визначено основні стратегічні документи кліматичної політики, які мають стати основою для її реалізації. До них належать:

• Довгострокова стратегія низьковуглецевого розвитку України;
• Національно визначений внесок України до Паризької угоди;
• Національний план з енергетики та клімату;
• Стратегія адаптації до зміни клімату;
• Секторальні програмні документи.

На місцевому рівні закон зобов’язує обласні державні адміністрації (ОДА) та територіальні громади розробляти регіональні та місцеві стратегії зменшення обсягів антропогенних викидів парникових газів, а також стратегії адаптації до зміни клімату. Ці документи мають бути узгоджені з національними стратегіями та планами, що  важливо для забезпечення цілісності кліматичної політики. Зрештою, національні цілі закладають на центральному рівні, але їх упровадження відбувається переважно на місцевому. 

Закон передбачає конкретний термін для розробки таких стратегій: протягом двох років із моменту набрання чинності статтею 14 Закону, тобто до 31 жовтня 2027 року. Це дає громадам і регіонам достатньо часу для підготовки, проте виклики, як-от нестача фінансування та брак експертизи, можуть стати на заваді вчасному виконанню цього завдання. Важливо також, що закон передбачає впровадження національної системи моніторингу й оцінки державної кліматичної політики – про це йдеться в розділі V.

Фінансування кліматичної політики в Україні

Реалізація задекларованих у законі цілей  неможлива без чітко прописаних механізмів фінансування та розподілу відповідальності. Розділ IV Закону пропонує кілька фінансових і фіскальних інструментів, спрямованих на скорочення викидів парникових газів. Зокрема, серед них:

• Фіскальний інструмент Податкового кодексу, який сприяє зниженню кількості викидів парникових газів – екологічний податок.
• Система торгівлі квотами на викиди парникових газів, яка має спонукати бізнес до скорочення викидів.
• Кредити під низькі відсотки для бізнесу з державними гарантіями.
• Гранти, субсидії та кредити для населення на впровадження енергоефективних технологій.

Однак закон не передбачає створення спеціального Національного кліматичного фонду для фінансування заходів із адаптації та пом’якшення наслідків зміни клімату. У країнах ЄС, таких як Німеччина, Швеція, Польща й Естонія, ці фонди успішно працюють, акумулюючи кошти з державного бюджету, міжнародної допомоги та місцевих джерел. В Україні це міг би бути важливий інструмент для планування та реалізації адаптаційних заходів. Як альтернативу варто розглянути модернізацію наявних екологічних фондів, наповнюваних з екологічного податку, спрямовуючи їх на підтримку стратегій адаптації та мітигації.

Крім того, у Прикінцевих положеннях Закону сказано, що стаття 21, яка стосується фінансування заходів, повинна набрати чинності лише через рік після скасування чи припинення воєнного стану, а це створює суттєву невизначеність. Адже деякі положення цієї статті не стосуються державного чи місцевих бюджетів і можуть фінансуватися навіть в умовах воєнного стану. 

Наразі місцеві екологічні фонди часто використовують неефективно, а значні суми витрачають на проєкти сумнівної ефективності. Можливо, було би доцільніше переорієнтувати їх на кліматичні заходи.

Інноваційні фінансові механізми

Для успішного фінансування кліматичної політики варто враховувати досвід інших країн:

• “Зелені облігації” в Швеції: дають змогу залучати кошти для екологічних проєктів через фінансові ринки. Популярність інструменту Військових облігацій серед бізнесу та населення свідчить про потенціал створення кліматичних облігацій у майбутньому в Україні.

Крім того, Україна має активно просувати питання використання заморожених і конфіскованих активів російської федерації для екологічного відновлення регіонів, які постраждали від війни. Цю ініціативу обговорюють на міжнародному рівні, і включення кліматичної складової до репарацій могло би стати прецедентом світового рівня.

Подані в законі фінансові та фіскальні інструменти можуть стати основою для підтримки декарбонізації та адаптації за умови, що їх механізми будуть чітко прописані в підзаконних актах. Це включає:

• прозорість розподілу коштів.
• моніторинг (зокрема й громадський) ефективності використання фінансових ресурсів.
• чітку інтеграцію фінансових інструментів у регіональні та місцеві стратегії.

Кліматична адаптація: необхідність чи камінь спотикання для громад?

Погодні аномалії та кліматичні катастрофи найближчих років означають, що адаптація має стати одним із головних напрямків кліматичної політики кожної країни. Тобто скорочувати викиди парникових газів потрібно, але цього вже недостатньо для сталого розвитку чи навіть виживання людства. Закон України “Про основні засади державної кліматичної політики” підкреслює важливість адаптаційних заходів, спрямованих на зменшення вразливості секторів економіки до кліматичних ризиків.

Закон зобов’язує місцеві органи влади розробляти регіональні та місцеві стратегії адаптації до зміни клімату, а також стратегії та плани скорочення викидів парникових газів та інтегрувати їх у загальну систему планування, зокрема це закріплено у статті 14 Закону. Це означає, що регіональні та місцеві стратегії розвитку, плани повоєнного відновлення та інші документи планування на місцевому рівні повинні обов’язково враховувати кліматичні цілі. Проте на практиці громади можуть стикнутися з такими викликами:

1. Нестача фінансування
   Розробка та впровадження адаптаційних стратегій потребує значних ресурсів. Місцеві бюджети часто не мають достатнього фінансування, а на альтернативні джерела, такі як гранти чи донорська допомога, необхідні спеціалізовані знання, щоби подавати заявки.

2. Брак експертного супроводу
   Ефективна адаптація передбачає наявність достовірних даних і прогнозів кліматичних ризиків. Україна стикається з дефіцитом кваліфікованих фахівців, адже в Україні 1469 громад, які повинні будуть розробити місцеві стратегії. Процес їх підготовки включає збір даних, моделювання й оцінку ризиків, що може забрати понад пів року. Водночас ці стратегії повинні базуватися на регіональних документах, створення яких також потребує часу та ресурсів.

3. Недостатність міжсекторальної співпраці
   Адаптаційні заходи часто не узгоджують між секторами, такими як сільське господарство, водне господарство й охорона здоров’я. Це створює бар’єри для їх реалізації. Для вирішення цієї проблеми доцільно розглянути в майбутньому створення онлайн-платформи для обміну даними, як це успішно зробили в Естонії.

4. Брак підтримки з боку держави
   Закон не передбачає конкретних механізмів допомоги громадам. Наприклад, немає чітких інструкцій щодо розробки кліматичних планів і їх інтеграції в регіональні стратегії. Це може віддалити досягнення кліматичних цілей і створити розрив між національними цілями та місцевими можливостями.

Попри це закон відкриває можливості для співпраці з міжнародними донорами, що може компенсувати дефіцит коштів і експертизи. Наприклад, громади можуть скористатися підтримкою програм ЄС чи міжнародними кредитними програмами. Крім того, можна поглиблювати співпрацю з містами-побратимами. Навіть зараз деякі громади ефективно використовують цю співпрацю. 

Участь громадськості: що передбачає закон?

Залучення громадськості до формування кліматичної політики є одним із ключових аспектів прозорого й ефективного управління. Закон “Про основні засади державної кліматичної політики” згадує цей процес у статті 3 Розділу I і докладніше в статті 22 Розділу IV. Але брак конкретних механізмів його реалізації залишає багато відкритих питань.

Органи державної влади та місцеве самоврядування повинні забезпечувати інформування громадян і залучати їх до обговорення стратегічних документів. А як саме це має відбуватися – закон не уточнює. Хоча Орхуська Конвенція, ратифікована Україною ще  1999 року, передбачає дуже чіткі вимоги щодо залучення громадськості до таких процесів, у кліматичному законі цей момент належно не висвітлено. 

Формулювання статті 22 демонструють намір залучити громадськість, але без чіткої деталізації процедур ці зусилля можуть залишитися декларативними. Хоча у формулюваннях варто було би спиратися (ба навіть розширити) вимоги Закону «Про публічні консультації», ухвалений у червні 2024 року. Цей закон наголошує на тому, що всі документи, які стосуються навколишнього середовища, мають проходити етап не лише електронних консультацій, а ще й публічних обговорень. Тобто Кабмін і профільні міністерства обов’язково повинні забезпечити публічні консультації на час підготовки всіх кліматичних стратегічних документів. Проте цього не вимагають від місцевого самоврядування, а це створює ризик, що місцеві кліматичні стратегії та плани не будуть належним чином обговорені з громадськістю і її думку не буде враховано. Тому слід було би розглянути можливість включення в Закон «Про основні засади державної кліматичної політики» вимогу про обов’язкові консультації з громадськістю для ОДА та місцевого самоврядування. Це доцільно ще й тому, що співпраця між органами влади та громадськістю на місцевому рівні останнім часом стала ефективнішою. Принаймні такі результати показало дослідження, проведене 2023 року агенцією Соціоінформ на замовлення Фонду ім. Гайнріха Бьолля. 

Загалом добре, що в кліматичному законі є окрема стаття про залучення громадськості, однак слабкою стороною закону є брак деталізації цих процедур. 

У майбутньому варто розглянути можливість:

1. Запровадити цифрові платформи для обговорення кліматичних ініціатив як на національному, так і на місцевому рівні. Зокрема можна дослідити, як естонський досвід онлайн-консультацій може бути адаптовано в Україні.

2. Створити регіональні кліматичні ради. Це дозволить залучати місцевих експертів і громадських активістів до розробки стратегій.

3. Інвестувати в освітні програми на державному рівні. Жителі міст і сіл повинні розуміти всі небезпеки впливу зміни клімату й важливість адаптації.

Висновок

Закон України “Про основні засади державної кліматичної політики” створює важливу правову основу для інтеграції кліматичної політики в усі сектори економіки й управління. Він гармонізує цілі України з європейськими стандартами, що важливо для євроінтеграції та зеленого післявоєнного відновлення.

Однак його ефективність залежить від докладності механізмів реалізації, фінансування та моніторингу. Брак Національного кліматичного фонду та недостатня підтримка громад ставлять під загрозу досягнення заявлених цілей.

Успіх закону потребує активного залучення громадськості, міжнародної підтримки, адаптації місцевих екологічних фондів і впровадження інноваційних фінансових механізмів, таких як зелені облігації.

Цей закон може стати інструментом не лише для досягнення кліматичних цілей, але й для сталого розвитку та повоєнного відновлення України, що дозволить їй закріпити лідерські позиції в кліматичній політиці Східної Європи.

Авторка: Юлія Мельник, директорка ГО «Еколтава», Радниця УКМ 2021-2024, кампейнерка та консультантка з розробки екологічних політик.